TOGO. Réformes : la stratégie du quitte ou double !

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Le drame togolais se poursuit … ad nauseam. La lassitude vous saisit à chaque fois qu’il faut rajouter une couche sur le dossier des réformes. De toutes les choses déjà écrites, peu de compte a été tenu. Et pourtant, à chaque tournant, il faut tenter de donner du sens aux inactions et comprendre l’enraiement de la mécanique. Il faut traquer les raisons d’agir des acteurs et explorer les marges de manœuvre pour s’expliquer la persistance des blocages. Le dernier épisode du feuilleton s’est joué à l’Assemblée nationale le 28 novembre 2018. Les députés de l’opposition ont à nouveau claqué bruyamment la porte de la Commission des lois, face au refus de la majorité présidentielle de reprendre in extenso la proposition d’avant-projet de révision rédigé par l’expert commis par la Commission de la CÉDÉAO, au détriment du projet gouvernemental de révision constitutionnelle adopté en Conseil des ministres le 9 novembre 2018. L’adoption de ce projet, peu de temps avant, visait à prendre de vitesse la proposition d’avant-projet de révision rédigé par l’expert désigné à cet effet. Selon toute vraisemblance, la pierre d’achoppement serait la formulation de l’article 59 nouveau, tel que proposé par l’expert constitutionnaliste. Dans le détail, la majorité présidentielle souhaiterait que soient élaguées la disposition prévoyant que « nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels ou proroger le mandat pour quelque cause ou motif que ce soit » et celle précisant que « cette disposition ne peut faire l’objet d’une modification ». « On se retrouve devant quelque chose qui n’a ni tête, ni queue. Nous ne pouvons pas nous rendre complices de cette forfaiture », a fustigé Isabelle Améganvi, présidente du groupe parlementaire ANC. Entorse à la souveraineté contre déni de démocratie. Le blocage paraît inévitable, le référendum mènera assurément à l’impasse. Alors que l’opposition agite l’épouvantail de la rue, dans le camp du pouvoir togolais on invoque le principe de souveraineté. La charge est portée par le Professeur Mipamb Nam-Tougli pour qui « la CÉDÉAO peut faire un rapport, mais dire que le rapport devient un projet de loi, même si les termes du rapport vont se retrouver dans un projet de loi, il faut que cela fasse objet d’une réception par les autorités compétentes ». Une organisation internationale ne peut imposer un projet prêt-à-adopter sans transposition en droit interne moyennant quelques amendements, selon le professeur des universités siégeant désormais à la Cour constitutionnelle. Flairant le hiatus, la coalition des quatorze (C14), dont les partisans conchiaient l’institution sous-régionale en fin de semaine dernière, a subitement changé de fusil d’épaule. Contre l’argument du principe de souveraineté et la tentative d’enterrer la proposition d’Alioune Badara FALL, la C14 s’érige désormais en chantre de ce qu’elle qualifie de « texte consensuel » contre le « texte unilatéral » promu par la partie gouvernementale. Non sans arrière-pensées. La C14 refuse tout amendement dudit texte pour ne pas ouvrir la boîte de Pandore. Désormais, les partisans de l’opposition espèrent refiler la patate chaude des réformes au pouvoir de Lomé dont la posture rétive pourrait exaspérer Abuja. Selon ces petits calculs, la volte-face de l’opposition en faveur de l’avant-projet proposé par l’expert de la CÉDÉAO isolera le régime de Lomé dans la sous-région et fera monter la cote de la coalition dans les petits carnets de l’organisation ouest-africaine. De la haine à l’amour, c’est la valse des sentiments entre la CÉDÉAO et la C14, même si vraisemblablement cette dernière n’est jamais déçue d’être désespérée par l’institution communautaire. En renouvelant ses vœux de confiance à la CÉDÉAO par sa défense pugnace de la proposition d’Alioune Badara FALL, la coalition des quatorze (C14) ne lâche-t-elle pas la proie pour l’ombre ? Par son « acceptation en l’état » du texte final proposé, soumis par l’expert mandaté par l’institution sous-régionale, la coalition ne signe-t-elle pas pour des noces pourpres ? Voilà pour le contexte. Et maintenant, il faut analyser l’esprit et la lettre du texte proposé.

Avant-projet châtré, consensus introuvable

Au nom du « compromis minimum consensuel » issu des concertations menées auprès des acteurs politiques togolais par l’expert constitutionnaliste de la CÉDÉAO et des « avancées réelles sur les points concernés », la coalition de l’opposition s’est fendue d’un communiqué d’acceptation dithyrambique de la proposition de l’avant-projet de loi portant modification des dispositions des articles 59, 60 et 100 de la constitution du 14 octobre 1992. Sans rhétoriquement renoncer à son projet de retour à la « Constitution originelle adoptée par référendum le 27 septembre 1992 avec près de 98% des suffrages exprimés », la Coalition a ainsi décidé, par voie de communiqué, « d’accepter en l’état » [1], le texte final proposé par la CÉDÉAO. Ce communiqué est historique à plus d’un titre. Sans tambour ni fanfare, il acte timidement le renoncement implicite (ou pas) à l’exigence d’un retour intégral à la Constitution de 1992 (incluant la clause « en aucun cas ») brandie par la C14 depuis septembre 2017. Démonstration.

Selon l’article 59 nouveau proposé dans l’avant-projet de la CÉDÉAO relayé et authentifié par la députée ANC Isabelle AMÉGANVI [2] :

Article 59 nouveau : « Le Président de la République est élu au suffrage universel, libre, direct, égal et secret pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois. Nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels ou proroger le mandat pour quelque motif que ce soit.

Cette disposition ne peut faire l’objet d’une révision.

  Etrangement, la formulation de dispositions transitoires que l’expert Alioune Badara FALL présentait dans son projet de rapport comme « une solution juridique médiane susceptible de concilier les positions de l’opposition et de la majorité présidentielle » [3] est introuvable dans le « texte final proposé » par la CÉDÉAO et authentifié par la C14. Les dispositions transitoires telles que figurées dans le rapport officieux stipulait que : « Le mandat dont l’exercice est en cours entre dans le décompte du nombre de mandats autorisés par l’article 59 »[4]. En effet, la solution juridique médiane qui a inspiré la rédaction de l’avant-projet de révision consensuelle proposée par le Professeur Alioune Badara FALL précisait que :

« En termes clairs, le mandat dont l’exercice est en cours ne se soustrait pas au décompte du nombre de mandats autorisés par l’article 59. Il est comptabilisé comme premier mandat sous l’empire de la présente loi constitutionnelle limitant le nombre de mandats à deux. Il s’ensuit que le Président de la République en fonction peut certes poursuivre son mandat de cinq (05) ans en cours et prétendre se porter candidat en 2020 pour un dernier mandat de cinq (05) ans, mais il serait inéligible en 2025. C’est dire qu’en tout état de cause, le Président de la République en fonction ne pourra plus se représenter en 2025 en application des dispositions de la présente loi constitutionnelle. » [5]

Pour étayer l’utilité des dispositions transitoires, le Professeur Alioune Badara FALL prévenait dans ledit rapport que la problématique de la rétroactivité ou non d’une loi constitutionnelle divise encore la doctrine et les spécialistes de droit constitutionnel et que la « question n’est pas juridiquement tranchée » [6]. Au nom du principe de précaution, il apparaît imprudent de laisser penser que le « texte final proposé » par la CÉDÉAO, amputé de ce qui faisait sa plus-value, mette fin aux querelles d’interprétation.

Les habits neufs de l’article 59

Sur le plan purement juridique, l’article 59 nouveau proposé par l’expert constitutionnaliste commis par la CÉDÉAO, dans ses deux moutures, donne beaucoup de matières à penser, à condition de dépassionner le débat. En effet, Alioune Badara FALL y livre deux nouveaux outils juridiques (la clause d’éternité et les dispositions transitoires) aux législateurs togolais, ainsi qu’une reformulation originale des clauses de limitation des mandats dans le temps par un astucieux déminage du débat autour de la polémique « en aucun cas » et l’introduction de la problématique de la non-prorogation des mandats présidentiels.

  • Clause limitative dans le temps : La formulation de la clause de limitation des mandats présidentiels dans le temps (« Nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels ») devrait conformer le Togo aux standards sous-régionaux et refermer une brèche ouverte par la révision de la Saint-Sylvestre 2002. De plus, pour éviter un scénario à la congolaise où Joseph Kabila se maintient abusivement à la tête de l’État depuis le 20 décembre 2016 par refus d’organiser les élections qui lui désigneront un successeur (« A la fin de son mandat, le Président de la République reste en fonction jusqu’à l’installation effective du nouveau Président élu » [7]), l’article 59 nouveau prévoit également une clause de non-prorogation du mandat présidentiel stipulant que nul ne peut « proroger le mandat pour quelque motif que ce soit ». Aux termes de cette clause, à défaut d’organiser d’élections devant lui désigner un successeur, tout président de la République togolaise sortant devra céder le pouvoir à son dauphin constitutionnel, à la fin de son mandat. Le débat sur l’efficacité dissuasive ce dernier point est loin de faire l’unanimité.
  • Polémique autour de « en aucun cas » : Dans la note explicative qui accompagne la proposition de l’expert constitutionnaliste mandaté par la CÉDÉAO, ce dernier souligne le caractère « superfétatoire » (c’est-à-dire redondant, inutile ou superflu) de la formule « en aucun cas nul ne peut… » (formulation inspirée de l’article 59 originel de la Constitution togolaise du 14 octobre 1992) et suggère un substitut fonctionnel respectant le principe de la clause limitative des mandats présidentiels dans le temps. Ainsi la formule « Nul ne peut » a été retenue et certifiée par la C14 pour éviter l’enfumant débat sur la formule « en aucun cas nul ne peut…». Comme quoi, il suffit parfois d’un bon Bescherelle, d’un peu d’imagination et de miser sur la plasticité de la langue pour résoudre certains casse-têtes juridiques.
  • La « clause d’éternité ou d’intangibilité » : Comme son nom l’indique, est sensée verrouiller pour l’éternité les dispositions d’un article ou d’une série d’article dans le cadre d’une architecture constitutionnelle donnée. En contexte togolais, une révision prenant en compte cet outil juridique (« Cette disposition ne peut faire l’objet d’une révision ») interdit toute modification ultérieure de tout ou partie de l’article 59. Sous l’empire d’une telle clause, il serait dorénavant, par exemple, impossible d’envisager d’instituer un mandat unique de 7 ans dans le cadre de la Constitution de 1992, sans changer de République au Togo. Avec ce genre de clause, l’expression gravé dans le marbre de la loi prend tout son sens. Mais appartient-il à la CÉDÉAO de décider de l’intangibilisation de ces paramètres de la vie politique togolaise ?
  • La disposition transitoire : En droit, il s’agit d’un instrument juridique inséré dans un texte de loi afin de prévoir les conditions d’entrée en vigueur de celui-ci ainsi que son articulation avec le droit existant. Il permet donc d’éviter des conflits des normes entre l’ancien et le nouveau régime de loi. En l’absence de disposition transitoire, comme c’est le cas dans le « texte final proposé » par la CÉDÉAO et authentifié par la C14, deux règles générales du droit s’appliquent concurremment par défaut : le principe de non rétroactivité de la loi ou le principe d’application immédiate de la nouvelle Dit explicitement, l’article 59 nouveau défendu par la C14 ne tranche définitivement pas le sort de Faure Gnassingbé. Tout au contraire, il soumet l’avenir politique de l’actuel chef de l’État aux affres des interprétations juridiques complaisantes de la Cour constitutionnelle. A moins qu’il ne s’agisse pour la C14 d’un petit tas de ruses pour poursuivre la querelle d’interprétation par d’autres voies, au risque de provoquer la ruine de son combat. Il faut observer que moyennant quelques amendements superficiels, ce texte pourrait très bien faire également le jeu du pouvoir togolais.

Insidieusement, une loi ne pouvant avoir un effet rétroactif/immédiat que si le législateur s’est expressément prononcé sur ce point, l’adoption en l’état de l’article 59 nouveau (sans dispositions transitoires) revient non pas à exclure immédiatement Faure Gnassingbé du jeu présidentiel ni lui concéder une dernière candidature en 2020 (ce que prévoyait la disposition transitoire suggérée par Alioune Badara FALL), mais offrir la possibilité à la Cour constitutionnelle (recomposée ou pas aux termes de l’article 100 nouveau) en âme et conscience de lui autoriser à se représenter en 2020 et 2025. Tant et si bien qu’en prenant la défense à la lettre près de la proposition de l’avant-projet de loi suggéré par la CÉDÉAO, l’opposition est en train de jouer l’enjeu des réformes constitutionnelles à quitte ou double… et perd. A moins qu’elle ne le jouait à qui perd gagne, sans oser se l’avouer ?

Le cas Faure Gnassingbé

Pour vaincre les réticences de la majorité présidentielle, il faudrait insérer une disposition transitoire qui scelle une fois pour toute le cas Faure Gnassingbé. Un accord politique doit trancher de façon pragmatique et définitive cette question. Un projet véritablement consensuel ne peut s’abstenir de trancher le nœud gordien de la crise togolaise. Le projet châtré actuellement sur la table des parlementaires apparaît comme une trahison de la quête de consensus qui a guidé l’esprit du texte initialement soumis par l’expert Alioune Badara FALL. Par sa quête d’une synthèse impossible, la Cédéao n’est-elle pas, par la défense d’un texte ambigu, en train de semer les germes de tensions futures. Il est grand temps de couper la poire en deux au Togo. Il faut du courage et du pragmatisme pour affronter sans louvoyer le véritable problème togolais : le sort de Faure Gnassingbé au-delà de 2020. Dans cet ordre d’idées, ce que devrait faire la C14, c’est d’en appeler au respect intégral de l’esprit et nom de la lettre de la proposition d’Alioune Badara FALL. Il est juridiquement improbable, qu’une proposition de la CÉDÉAO passe sans filtre dans le droit positif d’un Etat membre sans être dédouanée. L’institution sous-régionale, même si elle en avait la volonté, n’a pas les moyens d’imposer une telle contrainte aux institutions togolaises. Par ailleurs, les réticences de la C14 sont légitimes, seulement pourquoi s’abstenir d’ouvrir, par pur textualisme formaliste, la boîte de Pandore ? Alors que la Commission de la CÉDÉAO elle-même continue de modifier sa proposition afin de la rendre consensuelle et conforme aux normes en vigueur. En effet, dans un Communiqué [8] rendu public par la C14 le 28 novembre 2018, la coalition assure avoir reçu de la Commission de la CÉDÉAO « une nouvelle version légèrement modifiée de l’Avant-projet de loi » relatif au retrait de la référence au « nombre d’électeurs inscrits pour le calcul de la majorité absolue au premier tour » dans l’article 60 nouveau, au profit de l’ensemble des « suffrages exprimés ». Elle dit « prendre acte » de la nouvelle mouture de l’avant-projet et souhaiter que, dans un esprit de compromis et de consensus, le projet de loi à soumettre à l’adoption de l’Assemblée nationale reflète fidèlement la lettre et l’esprit de l’avant-projet de la CÉDÉAO. Là est tout le problème, l’indignation morale n’entame en rien la pratique amorale de la politique de la part d’un pouvoir qui n’œuvre plus qu’à sa seule conservation et qui pratique avec adresse le droit mal-à-droit.

Il faut engager le débat juridique sur son versant politique et sortir de sa déférence naïve vis-à-vis de la proposition de la Commission de la CÉDÉAO. Si la C14 veut vraiment être fidèle à l’esprit de la proposition d’Alioune Badara FALL, elle devrait la considérer comme une boîte à outils où puiser des instruments juridiques. Par tri sélectif choisir de défendre non pas un texte à la lettre, mais des clauses et des dispositions. Il est clair qu’il va falloir marchander. Par exemple, pour conserver la limitation des mandats dans le temps, savoir renoncer à la non-prorogation du mandat présidentiel au profit de la clause d’éternité et de dispositions transitoires. Pour se mettre à l’abri des aléas interprétatifs, il faut impérativement exiger l’insertion de dispositions transitoires consensuelles qui scellent un accord politique sur le cas Faure Gnassingbé.

La C14 a toutes les cartes en main. Elle doit faire le pari de l’intelligence au risque de trahir sa mission par aveuglément dogmatique, calculs à courte vue et posture psychorigide.

« Chaque génération doit, dans une relative opacité, découvrir sa mission, l’accomplir ou la trahir » prévenait Frantz Fanon dans Les Damnés de la Terre (1961). Nous en sommes là ! Nous sommes également las !


[1] Communiqué N56 N°18-065/C14/AF-BKAJ

[2] Vidéo consultée sur Youtube le 27 novembre 2018 via le lien suivant : https://youtu.be/19nd1gQ0ks0

[3] Confère page 9 du Rapport de l’expert constitutionnaliste Alioune Badara FALL professeur agrégé de droit public, professeur des universités daté du 14 octobre 2018

[4] Ibid, page 11

[5] Ibid page 10

[6] Ibid, page 8

[7] Article 70 § 2 Constitution de la République démocratique du Congo modifiée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006

[8] Communiqué N°68 N°18-068/C14/AF-BKAJ

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